Atividade Financeira do Estado / Despesa Pública

 

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

 

Com a evolução da civilização, o Estado além de ser um órgão monopolizador de todo poder, passa a ser, também, um sistema orgânico de serviços públicos para satisfação das necessidades públicas.

Em tempos remotos a pilhagem, a exploração dos povos vencidos na guerra, a requisição de coisas e serviços dos súditos constituíam formas usuais do Estado conseguir os bens e o dinheiro necessários ao cumprimento de sua função. Na fase contemporânea, o Estado, já evoluído, paga com dinheiro os bens e o trabalho de que necessita.

Pagando suas despesas em moeda, o Estado precisa conseguir dinheiro , e o faz por meio da atividade financeira.

Nas palavras de Aliomar Baleeiro: “A atividade financeira consiste, portanto, em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras pessoas de direito público”1.

Essa atividade do Estado de arrecadar, gerir e aplicar o dinheiro em suas finalidades, é objeto de estudo da Ciência das Finanças que é “disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços à cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental”2. A Ciência das Finanças é uma ciência do ser, é uma ciência ontológica, que estuda o acontecimento, o fenômeno real, o fato que realmente aconteceu.

Outrossim, a atividade financeira do Estado é objeto de estudo do Direito Financeiro, este é o ramo do direito público que compreende o conjunto de normas jurídicas e princípios que regulam as relações jurídicas decorrentes da atividade financeira do Estado. O estudo do Direito financeiro abrange o estudo, da despesa pública, da receita pública, do orçamento público e do crédito público.

A ciência do direito, ao contrário da ciência das finanças é uma ciência do dever ser, desta forma, o Direito Financeiro, estuda a atividade financeira do Estado sob um enfoque diferente, tendo resultados diferentes. Partindo das conclusões da Ciência das Finanças, os legisladores conseguem editar normas que condizem com a realidade econômica de um determinado povo, obtendo uma melhor regulação da matéria. Ao mesmo tempo, para o estudo completo dos fatos, é imprescindível conhecer as leis que os regem. Desta forma, pode-se afirmar que a ligação entre a Ciência das Finanças e o Direito Financeiro é umbilical, uma vez que, partindo dos resultados obtidos por um, o outro melhor desempenha sua função.

 

PERÍODOS DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

 

Existem dois períodos nos quais deve ser examinada a atividade financeira do Estado.

 

1. PERÍODO CLÁSSICO

Neste período o Estado antes era mero espectador da Economia, simples consumidor, eivado pelas idéias do Liberalismo Econômico, pregava o ideal da não-intervenção estatal nos assuntos de mercado, vigorando a auto-regulação da Economia.

Este período, portanto, era ligado ao Estado Liberal dos séculos XVIII e XIX, caracterizado pelo princípio do não intervencionismo do Estado no mundo Econômico.

Aqui o Estado era denominado “Estado de Polícia”, no qual as funções eram mínimas. Somente era função estatal, aqueles serviços ditos essenciais, que não podiam ser entregues à execução pelos particulares, tais como serviço de segurança pública, serviço de justiça, serviço de diplomacia.

O Estado, portanto, somente precisava arrecadar dinheiro para fazer frente às despesas com essas funções essenciais, utilizando a tributação exclusivamente com esse intuito. Por isso, denomina-se a atividade financeira do Estado, neste período finanças neutras.

 

2. PERÍODO MODERNO

Já no período moderno, que se inicia no final do séculos XIX, o Estado percebe, diante dos fatos sociais (desigualdade gerada pela Revolução Industrial, por exemplo), que não mais pode deixar de intervir diretamente na Economia, uma vez que a auto regulação econômica gera distorções e crises, tanto econômicas, quanto sociais.

Desta forma, o Estado passa a intervir no domínio econômico e social, prestando diversos serviços públicos para suprir necessidades públicas, bem como utilizando a tributação não apenas com a finalidade de arrecadar dinheiro, mas também com uma função extrafiscal.

No ordenamento jurídico brasileiro temos vários tributos que são utilizados com esse plus, ou seja, além da intenção arrecadatória, o Estado utiliza certos tributos para atingir outras finalidades como controlar o mercado, desenvolver a indústria nacional, estimular a concorrência, etc. São exemplos:

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    • Imposto de Importação: previsto no art. 153, inciso I da Constituição Federal. Este imposto tem relevante função extra fiscal, quando o Estado quer estimular determinado setor da indústria nacional, eleva as alíquotas deste tributo, tornando a importação muito cara e muitas vezes até inviável, o que força a desenvolvimento da indústria interna. Ao revés, quando quer estimular a concorrência de determinados setores, diminui as alíquotas, estimulando a importação, o que faz com que sejam inseridos no mercado nacional produtos estrangeiros, forçando uma retenção ou mesmo uma diminuição de preços.

    • Imposto Territorial Rural: previsto no art. 153, inciso VI da Constituição Federal. O inciso I do § 4º do citado artigo determina que este imposto “será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas”. Portanto, determina a Constituição Federal que a propriedade de terras rurais improdutivas seja tributada de maneira mais pesada, do que a de terras produtivas. O intuito dessa diferença de tratamento tributário é estimular o adequado aproveitamento do solo rural.

Neste período, no qual o Estado deixa de ser mero espectador da Economia e passa a ser atuante, regulando-a, ele utiliza a tributação como meio eficaz para promover essa intervenção. Desta forma, o tributo deixa de ter uma função meramente arrecadatória, e passa também a ter uma função extrafiscal. A moderna atividade financeira do Estado passa a ser denominada: finanças funcionais.

FORMAS DE INTERVENCIONISMO EXTRAFISCAL

  1. intervenção por aumento ou diminuição da carga tributária global: o Estado procura resultados econômicos válidos mediante a diminuição ou o aumento, em conjunto, da carga dos tributos. Nesta forma de intervenção ocorre o aumento ou a diminuição total dos tributos, a diminuição global provoca uma baixa nos preços de revenda dos produtos, aumentando a disponibilidade financeira dos particulares, promovendo o desenvolvimento dos negócios. Já o aumento global restringe o consumo evitando que o excesso de disponibilidade faça subir os preços pela desproporção entre a oferta e a procura.

  2. Intervenção mediante discriminação: são escolhidos determinados tributos que incidam sobre atividades específicas, tributando-se gravosamente as que são consideradas prejudiciais ou as que se quer desestimular, concedendo-se vantagens fiscais àquelas que devem ser protegidas ou estimuladas. Por exemplo, em determinada época o governo desejava o desenvolvimento da indústria automobilística nacional, para isso elevou enormemente o imposto de importação de veículos estrangeiros, desestimulando essa atividade, forçando a indústria nacional a se desenvolver; quando este desenvolvimento atingiu o patamar desejado, procedeu-se a operação inversa, o imposto de importação foi reduzido de modo a estimular a entrada de veículos estrangeiros no mercado nacional, o que promoveu a concorrência e fez com que os preços dos veículos nacionais fossem reduzidos.

  3. Intervencionismo por amputação: através da elevação de imposto sobre rendas e heranças elevadas, objetiva-se amputar parte delas, com o intuito de igualar o nível de vida dos indivíduos. Essa forma de intervenção tem efeito direto e finalidade social, no entanto, não é utilizada pelos países democráticos, nos quais não há o objetivo de igualar por igualar os cidadãos, aplicada, em regra, nos países de ideal socialista.

  4. Intervencionismo por redistribuição: o Estado além de retirar parte das riquezas dos contribuintes, promove a sua redistribuição por meio de subvenções ou outra forma de auxílio às parcelas da sociedade com baixa capacidade econômica.

NECESSIDADE PÚBLICA

A necessidade pública é uma necessidade humana caracterizada por um interesse geral, coletivo em sua realização.

São conceitos de necessidade pública:

“Necessidade pública é a necessidade que tem um interesse geral em determinado grupo social e é satisfeita pelo processo do serviço público”3.

“ (…) necessidades públicas, necessidades que por sua natureza, só encontram satisfação eficaz pela ação coordenada do grupo, quer seja voluntária, quer seja coativa a participação dos indivíduos que o formam. (…) A necessidade é pública quando, em determinado grupo social, costuma ser satisfeita pelo processo do serviço público, isto é, quando o Estado, ou outra pessoa de direito público, para satisfazê-la, institui ou mantém um regime jurídico e econômico especial, propício à sua obrigatoriedade, segurança, imparcialidade, regularidade ou continuidade, a cargo de seus agentes ou por delegação a pessoas sob sua supervisão. Necessidade pública é toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do serviço público. É a intervenção do Estado para provê-la, segundo aquele regime jurídico, que lhe dá colorido inconfundível. A necessidade torna-se pública por uma decisão dos órgãos políticos”4.

Em determinado grupo social, os legisladores escolhem quais bens são imprescindíveis à vida da sociedade e determinam que a satisfação das necessidades coletivas oriundas desses bens, seja realizada pelo Estado, por meio do processo do serviço público. Daí a afirmação de que toda necessidade pública é coletiva, mas nem toda coletiva é necessariamente pública, pois somente será pública a necessidade coletiva, que em determinado grupo social, em determinada época o Poder Legislativo afirmar ser direito do cidadão tê-la satisfeita, e em contrapartida, dever do Estado satisfazê-la. Portanto,só será pública a necessidade coletiva que o Estado está obrigado a satisfazer, sendo que essa satisfação se dá pelo processo do serviço público.

E o que é serviço público?

“Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo”5.

“Serviço público é toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”6.

Desta forma, o Estado satisfaz as necessidades públicas por meio da prestação de serviços públicos: a necessidade pública saúde é satisfeita pela prestação do serviço público saúde (hospitais, internamentos, medicação, campanhas preventivas), a necessidade pública segurança é satisfeita pela prestação do serviço público segurança (policiais militares, Forças Armadas), a necessidade pública educação é satisfeita pelo serviço público educação (escolas, material didático, merenda, etc).

Interessa-nos duas formas de serviço público, duas classificações são importantes porque influem diretamente na tributação. São elas:

Serviço público ‘uti universi’: são aqueles serviços públicos prestados à coletividade, mas usufruídos apenas indiretamente pelos indivíduos, os usuários não são identificáveis. Ex.: serviço de defesa do país contra inimigo externo, serviço de pesquisa científica, serviços administrativos realizados internamente pela Administração Pública, iluminação pública, saneamento.

Serviço público ‘uti singuli’: são aqueles que têm por finalidade a satisfação individual e direta das necessidades dos cidadãos, são serviços públicos específicos e divisíveis cujos usuários são identificados. Ex.: energia elétrica, gás, transporte coletivo, coleta do lixo.

Esta classificação é importante para o Direito Tributário porque os serviços públicos uti universi só podem ter suas despesas sanadas com a receita dos impostos e das contribuições, já os serviços uti singuli são remunerados através da cobrança do tributo taxa.

 

DESPESA PÚBLICA

O Estado na realização da atividade financeira, tem como objetivo obter dinheiro para aplicá-lo na realização de seus fins, estes obrigatoriamente tem que ser realizados. Portanto, ele sempre procura adequar, ajustar a sua receita à sua política, desta forma, a despesa sempre precede a receita. Isto porque o Estado tem primeiro a preocupação de conhecer as necessidades públicas que deve realizar, depois disso cuida de adequar sua política financeira para que arrecade o suficiente. Na atividade pública vale o jargão “a necessidade faz a despesa”.

A despesa pública pode ser conceituada sob dois pontos de vista distintos, o orçamentário e o científico.

Do ponto de vista orçamentário despesa pública “é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de um fim a cargo do governo”7. Sob o ponto de vista exclusivamente científico “a despesa pública é a soma de gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de serviços públicos”8.

EXECUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA

Atualmente a regra é a execução das despesas do Estado em espécie, em dinheiro, existindo excepcionalmente serviços gratuitos, nos quais o Estado apenas requisita o trabalho particular, ex.: serviço de mesário nas eleições, jurados do Tribunal do Júri.

CAUSAS DE AUMENTO DA DESPESA PÚBLICA

Causas Aparentes:

  • variações no valor da moeda em decorrência da inflação;

  • evolução das regras de contabilidade pública;

  • anexação de territórios feitas pelo Estado;

  • aumento da população do Estado.

Causas Reais:

  • incremento da capacidade econômica do homem contemporâneo;

  • melhoria do nível político, moral e cultural da humanidade;

  • guerra total das gerações contemporâneas;

  • vícios e erros dos governantes;

  • corrupção.

CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA

Existem diversas classificações de despesa pública, nenhuma delas melhor ou pior que a outra, bem como nenhuma delas certa ou errada, simplesmente em cada uma o critério de análise muda. Essa variação não importa, pois o mérito de todas é facilitar o estudo e a compreensão do tema.

Classificações da doutrina

  • Segundo o autor Héctor Villegas, a despesa pública pode ser classificada de acordo com os seguintes critérios:

    Critério Administrativo: depende da organização de cada país (daí a crítica a este critério de classificação: falta de generalidade), a despesa pública é classificada de acordo com os vários ramos da atividade do Estado, como despesas realizadas pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, despesa realizadas pelas autarquias, despesas realizadas pelas fundações públicas, etc.

    Critério Econômico:

    a) despesas de funcionamento ou operacionais e despesas de investimento;

    b) despesas de serviços e despesas de transferência;

    c) despesas produtivas e despesas improdutivas.

     

  • Segundo Luiz Emygdio F. Da Rosa Júnior, a despesa pública pode ser classificada de acordo com os seguintes aspectos:

    Quanto à forma:

    a) despesa em espécie: aquela executada, paga em dinheiro, hoje é a regra, não obstante existirem serviços ainda não remunerados pelo Estado (mesários das eleições, jurados do Tribunal do Júri);

    b) despesas em natureza: aquela que não é executada em dinheiro, atualmente é uma exceção, no Brasil podemos citar como exemplo o caso de indenização pela desapropriação de imóvel rural mediante, títulos da dívida pública com cláusula de correção monetária (CF, art. 184).

    Quanto ao aspecto econômico:

    a) despesa real ou de serviço: aquela realizada pelo Estado quando utiliza bens ou serviços dos particulares na satisfação de necessidades públicas, o Estado paga uma quantia em dinheiro em troca recebe ou um serviço ou um bem, essa forma de despesa corresponde à vida dos serviços públicos, à atividade das administrações. Ex.: despesa com o funcionalismo público;

    b) despesa de transferência: aquela realizada pelo Estado sem que este receba diretamente qualquer contraprestação a seu favor, tem finalidade exclusivamente redistributiva. Ex.: despesa com programas sociais como o bolsa-escola, bolsa família.

    Quanto ao ambiente:

    a) despesa interna: efetivada para atender às necessidades de ordem interna do país, realizada em moeda nacional, executada dentro do território nacional;

    b) despesa externa: efetivada fora do país, realizada em moeda estrangeira, tem como finalidade liquidar dívidas externas.

    Quanto à duração:

    a) despesa ordinária: é uma despesa permanente, tem a finalidade de atender às necessidades públicas estáveis que são periodicamente previstas no orçamento, constituem uma rotina na Administração Pública. Ex.: despesas com a saúde e a educação; despesas com o pagamento dos funcionários públicos;

    b) despesa extraordinária: satisfaz necessidades públicas acidentais, que surgem de fatos imprevisíveis, é uma despesa que exige uma execução urgente. São despesas que não apresentam regularidade, justamente porque surgem de acontecimentos imprevisíveis (calamidade pública, por exemplo). A característica da imprevisibilidade acarreta a não previsão desta forma de despesa no orçamento, bem como a necessidade de execução urgente, faz com que seja dispensada a autorização do Poder Legislativo, podendo ser autorizadas por meio de Medidas Provisórias. Ex.: após uma enchente que tem como conseqüência milhares de famílias desabrigadas, despesa realizada com a reconstrução das casas;

    c) despesa especial: visa atender necessidades públicas novas, que surgem no decorrer no exercício financeiro, porém essas necessidades não de execução urgente. Deve ser autorizada em lei, esta será posterior ao orçamento (pois a necessidade pública surgiu no decorrer do exercício financeiro, portanto a lei do orçamento já foi publicada), mas obrigatoriamente anterior à execução da própria despesa.

    Quanto à importância:

    a) despesa necessária: tem que ser realizada, é intransferível pois visa satisfazer uma necessidade pública essencial, premente. Ex.: despesas com a Educação;

    b) despesa útil: sua realização não visa satisfazer uma necessidade imprescindível à coletividade, é efetivada pelo Estado para produzir uma utilidade à comunidade. Ex.: construção de um parque com brinquedos para o lazer das crianças.

    Quanto aos efeitos econômicos:

    a) despesa produtiva: aquela despesa que além de satisfazer necessidades públicas, enriquece o patrimônio do Estado ou aumenta a capacidade econômica do contribuinte. Ex.: construção de um porto pelo Estado; criação de auxílio assistencial (vale gás, bolsa-escola);

    b) despesa improdutiva: não enriquece o Estado, nem gera benefício econômico em favor dos contribuintes. Ex.: despesa com segurança nacional.

    Quanto à mobilidade:

    a) despesa fixa: aquela que consta no orçamento e é obrigatória pela Constituição Federal, não pode deixar de ser efetivada pelo Estado. Ex.: despesas com a Saúde;

    b) despesa variável: não é obrigatória pela Constituição Federal, é limitada pois o Poder Executivo tem que respeitar o seu limite, o Estado tem a faculdade de realizá-la ou não, dependendo de seus critérios administrativos de oportunidade e conveniência, sua execução depende da política aplicada por cada governo. Ex.: auxílio pecuniário a instituições de caridade, quando esporádicos.

    Quanto à competência:

    a) despesa federal: aquelas realizadas pela União, consignadas em seu orçamento;

    b) despesa estadual: aquelas dos Estados-membros, consignadas em seus orçamentos;

    c) despesa municipal: são as despesas do Município, consignadas em seu orçamento.

    Quanto ao fim:

    a) despesa de governo: destinada à produção e à manutenção do serviço público e ao funcionamento da máquina estatal como um todo, bem como à aplicação da política geral do governo. Ex.: despesa com funcionários públicos, despesa com a construção de obras públicas, despesa com subvenções sociais, etc;

    b) despesa de exercício: aquela destinada à obtenção e utilização da receita e à administração financeira. Ex.: despesa com a arrecadação e fiscalização das receitas tributárias, fiscalização da aplicação e pagamento de multas não fiscais (ambientais e de trânsito, por exemplo).

Classificação legal

  • A Lei nº 4.320/1964 (esta lei estatui normas de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal) classifica a despesa pública segundo diversas categorias econômicas:

    Despesas correntes: são aquelas que não enriquecem o patrimônio público, são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado, são verdadeiras despesas operacionais e do ponto de vista do Estado são economicamente improdutivas. Podem ser:

    a) despesas de custeio: aquelas realizadas com o objetivo de assegurar o funcionamento dos serviços públicos, o Estado recebe, em contraprestação, bens ou serviços dos particulares. Ex.: despesa com pessoal civil e militar;

    b) despesas de transferências correntes: limitam-se a criar rendimentos para os particulares, sem qualquer contraprestação direta em bens ou em serviços em favor do Estado. Ex.: despesa com inativos, despesa com subvenções sociais.

    Despesas de capital: são aquelas que determinam uma modificação no patrimônio público, operam um crescimento, são portanto, do ponto de vista do Estado economicamente produtivas. Podem ser:

    a) despesas de investimentos: não revelam fins reprodutivos do dinheiro, mas enriquecem o patrimônio público. Ex.: construção de uma obra pública (rodovia, porto, escola, hospital, etc.);

    b) despesas de inversões financeiras: correspondem à aplicações feitas pelo Estado, que são suscetíveis de lhe produzir rendas, neste caso o dinheiro do Estado se reproduz. ex.: concessão pelo Estado de um empréstimo, a aquisição de títulos representativos de capital de empresas em funcionamento.

    c) despesas de transferência de capital: correspondem a dotações para investimentos ou inversões financeiras a serem realizadas por outras pessoas jurídicas de direito público ou privado.

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Em relação à despesa pública o princípio da legalidade é aplicado da seguinte forma:

  • as despesas ordinárias e especiais devem obrigatoriamente ser autorizadas em lei pelo Poder Legislativo;

  • as despesas extraordinárias, por derivarem de fatos imprevisíveis e visarem a satisfação de necessidades públicas urgentes, podem ser autorizadas por Medidas Provisórias (Poder Executivo), ficando a autoridade pública que as executar, pessoalmente responsável pela existência dos requisitos da imprevisibilidade e da urgência. Desta forma, pode-se afirmar que as despesas extraordinárias são uma exceção ao princípio da legalidade.

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BIBLIOGRAFIA

1. BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª ed. rev. e atual. por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro. Forense, 2002.

 

2. ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. Manual de Direito Financeiro e Tributário. 18ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.

 

3. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

 

4. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14ª ed. São Paulo: Atlas, 2002.

 

 

1BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª ed. rev. e atual. por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro. Forense, 2002.

2Idem nota 1.

3ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. Manual de Direito Financeiro e Tributário. 18ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.

4Idem nota 1.

5MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

6DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14ª ed. São Paulo: Atlas, 2002.

7Idem nota 1.

 

8Conceito de Ricardo Lobo Torres citado na obra (nota 3) de Luiz Emygdio F. da Rosa Júnior.

 

PATRÍCIA FERREIRA POMOCENO

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